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de 2002 à 2010

Atelier municipales 2008

Les Finances locales : comprendre et agir

Septembre 2007

jeudi 18 octobre 2007

A l’approche des municipales, certaines attentes ont été exprimées par les personnes présentes : mieux comprendre le budget de sa commune, trouver les marges de manœuvres pour financer telle ou telle proposition quand on est dans la majorité, ou bien encore, quand on est dans l’opposition, pouvoir attaquer le fond (politique) au travers de la forme (budgétaire).

Le mémo qui suit a pour objet de briser quelques idées reçues (1), de comprendre comment est construit n’importe quel budget local (2 et 3), d’analyser et de comparer les différents éléments (4) et d’agir pour faire des contre-propositions ou décider d’orientations stratégiques (5 et 6). Il est destiné à ceux qui n’ont jamais abordé la question du budget local.

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1. Etat des lieux : les finances publiques

Actuellement, la dette de la France est d’environ 1100 _ _ milliards de francs. Depuis 2004, de nombreuses attaques sont faites aux régions et aux autres collectivités territoriales : hausse des impôts, des dépenses, des dettes...
En effet, pour respecter le pacte de stabilité imposé par -Maastricht, empêchant un endettement annuel de l’Etat supérieur à 3%, ce dernier décentralise de nombreuses responsabilités sur les collectivités territoriales (routes, allocations sociales...)
Mais ce déficit maximum de 3% englobe l’ensemble des dépenses de l’Etat, des comptes sociaux (sécurité sociale...) ainsi que des collectivités territoriales. Malgré ce que l’on pourrait croire, et même depuis les différentes décentralisations, les collectivités territoriales sont, dans l’ensemble, bien gérées.
Leur endettement est peu significatif, même si leurs dépenses augmentent fortement du fait des différentes responsabilités prises sur l’Etat.
La dette en France, la fiscalité réputée trop lourde est due en très grande partie aux comptes de l’Etat ainsi qu’aux comptes sociaux.
En termes comptable, la France est dans le cas de l’Argentine deux ans avant sa crise : à l’heure actuelle, l’Etat emprunte non pas pour investir mais pour son propre fonctionnement.
Nous verrons un peu plus loin en quoi, dans le cadre d’une collectivité locale, ce schéma est impossible et, de toute façon, interdit.

2. Comprendre un budget local

  • Quelques règles fondamentales :
    Le budget est divisé en deux grosses parts (que ce soit dépenses ou recettes) : le fonctionnement et l’investissement.
    Le fonctionnement recouvre les salaires, les achats divers (papiers, crayons, gommes...) ainsi que des obligations inhérentes de la collectivité locale.
    Les investissements sont consacrés à l’achat d’une piscine, d’une école, ou dans les collectivités plus dispendieuses, d’un cheval de course...
    De la même manière, il existe deux types de recettes : le fonctionnement (impôts locaux, dotation globale de fonctionnement, recettes de tarification), et recettes d’investissement (vente d’un terrain, ventes exceptionnelles de mobiliers, subventions, fond commun de la TVA, emprunt...)
    D’une façon générale, une recette de fonctionnement ne peut financer que du fonctionnement. De même (avec une nuance), une recette d’investissement (vente d’un terrain) ne peut financer que de l’investissement (achat d’un terrain), sauf s’il y a un « bénéfice » (épargne nette) dans la partie fonctionnement. Nous y reviendrons.
  • Les différents éléments d’un budget d’une collectivité locale :

Impôts  : Chaque année, en conseil, les élus votent le taux de l’impôt. L’impôt se calcule comme suit : taux X bases = produit fiscal.
Il y a donc deux paramètres, celui qui est fixe (les bases), et celui qui peut être modifié en fonction des humeurs d’un conseil d’élu.
Les « bases » peuvent être modifiables en Commission Locale des Impôts.
Ce sont elles qui déterminent, immeuble après immeuble, la valeur présumée du bien.
Si les bases suivent l’inflation, il peut y avoir des injustices ; c’est notoirement connu dans les municipalités qui ont « revivifié » leur centre ville, anciennement vétuste et qui, d’un coup, devient un lieu de haute bourgeoisie dans des immeubles de caractère.
Mais les bases restent les mêmes qu’avant... et le taux, valable pour tous, ne permet pas de rattraper la soudaine hausse de la qualité du logement.
Dans ce cas, on peut revoir les bases, mais c’est une procédure complexe, assez coûteuse, et qui a peu de chance d’aboutir s’il n’y a pas un consensus sur plusieurs mandats...

  • Dotation globale de fonctionnement (DGF) : C’est une somme forfaitaire versée par l’Etat en fonction d’un certain nombre de paramètres (habitants, surface, voirie, etc.) Elle est très peu négociable, il n’y a quasiment aucun moyen d’en contester le volume, elle est discutée au niveau national.
  • Recettes de tarification : C’est ce que la commune perçoit lorsqu’un ticket d’entrée à la piscine est vendu, un repas de cantine, etc. En cas de « gratuité » des services, le coût des services doit obligatoirement être financé par la DGF ou les impôts.
  • Fond commun de la TVA : Système qui permet la récupération par les collectivités locales d’une part de la TVA après deux ans.
  • L’épargne nette : Autrement appelée autofinancement. Dans le cas où l’ensemble des recettes de fonctionnement couvrent et dépassent les dépenses de fonctionnement, le reste est baptisé « épargne nette ». Il peut dès lors être utilisé pour de l’investissement. Attention, l’inverse n’est pas possible : il est interdit pour une collectivité locale d’emprunter pour couvrir ses dépenses de fonctionnement.

Scission de l’intérêt du montant de la dette (intérêt de l’annuité, amortissement de la dette) : Il s’agit d’une subtilité comptable. En effet, l’annuité est l’argent que vous devez réellement, c’est à dire que vous avez emprunté effectivement. L’intérêt est ce que le banquier vous facture pour vous avoir prêté de l’argent. Comme ce dernier peut être renégocié, modifié, bref, qu’il est variable, il doit être scindé du montant de la dette que vous devez effectivement.

4. Faire un diagnostic

Il existe quelques diagnostics rapides pour connaître l’état de santé de votre collectivité territoriale.

  • Tout d’abord, comparer le budget primitif (prévisionnel) voté avant le 31 mars de chaque année au compte administratif voté le 30 juin de chaque année de l’année précédente.
  • Vous pouvez ainsi comparer poste par poste les dépenses ou non-dépenses du maire actuel ou sortant, et définir ses choix politiques.

Vous pouvez également comparer les charges de personnel sur les dépenses de fonctionnement, ainsi que les charges de personnel sur la fiscalité communale (sur 100 € d’impôts, combien servent à payer le personnel.)

  • Mais attention : ces éléments sont à considérer avec prudence. En effet, tout dépend de « l’offre de service » de la collectivité (cantines gratuites, ticket modérateur, piscines, etc.) Ainsi, il ne faut pas être surpris qu’une commune qui offre piscine, centres aérés, cantines, etc. ait une charge de personnel importante ainsi qu’une dépense de gestion élevée.

Autre élément : calculer la pression fiscale. Si on imagine le contribuable comme un citron (!), à quelle pression doit-il être soumis pour qu’il donne X ml de jus ?

  • Ainsi, en comparant avec la moyenne nationale des taux des villes de votre catégorie (en fonction du nombre d’habitants), vous découvrirez si les impôts sont en deçà ou au dessus de la pression fiscale moyenne nationale. - Mais, pour reprendre l’exemple du citron : si celui-ci a peu de jus, il faudra le serrer très fort... ce qui en clair signifie augmenter la pression fiscale sur les petits revenus.

5. Agir

Vous venez d’être élu maire : quelques cas de figure...

La dette est trop élevée, somme des intérêts de l’annuité et de l’amortissement de la dette.

  • C’est le cas de figure le plus connu.
  • Voyant qu’il va bientôt perdre, l’ex-maire boucle son programme en moins d’un an... et endette la commune.
  • Et pourtant, vous pouvez désendetter votre commune tout en continuant à emprunter pour financer votre programme. - L’astuce est d’emprunter chaque année moins que vous ne devez rembourser. Par exemple, si le stock de dette de la commune est de 100, et que chaque année vous remboursez 10, vous pouvez emprunter 5. Ainsi, sur une année cela donne : 100 (stock) - 10 (remboursement) + 5 (nouvel emprunt) = 95. Votre stock de dette aura diminué de 5.
    Sur un mandat de 6 ans, à ce rythme, l’endettement de votre commune sera revenu à 70, et vous aurez trouvé des fonds pour financer votre école HQE.

Les impôts ne sont pas assez élevés, les recettes de fonctionnement couvrent à peine les dépenses de gestion, l’intérêt et l’amortissement de la dette.

C’est un argument assez difficile à mettre en avant lors d’une campagne municipale. Cependant, il est possible d’élever sensiblement le revenu des impôts par deux moyens :

  • Les taux : vous pouvez augmenter les taux, mais ils sont « enchaînés » les uns aux autres. Ainsi, si vous montez les taux de la taxe professionnelle, il faudra également monter, dans une moindre mesure, ceux de la taxe d’habitation...
  • Les bases : plus original mais aussi beaucoup plus juste, une réactualisation des bases permet de mettre à jour la qualité des bâtiments de votre commune. C’est également beaucoup plus complexe et beaucoup plus long à expliquer à vos administrés, mais nettement plus indolore puisque cette réactualisation peut se faire sur plusieurs années.

Je dois reconstruire une école en HQE

C’était votre promesse de campagne... Mais, pour le moment, une école HQE coûte encore un peu plus cher qu’une école classique (de 3 à 8%). Cependant, vous y gagnez sur le long terme en frais de gestion et d’entretien. Tout se joue dès lors sur la dette. Votre endettement sera en hausse pour absorber les 8%, mais vous y gagnerez chaque année sur les frais d’entretien de cette école. L’impact sera plus lourd sur l’emprunt, qui sera plus long ; mais les dépenses de gestion n’augmenteront que faiblement, alors qu’une école classique les aurait fait nettement plus augmenter. Le « développement durable » financier se place essentiellement dans la capacité d’emprunter raisonnablement et la maîtrise des coûts de gestion pour les nouveaux investissements.

6. Donner un coût à votre programme

Votre programme municipal contient des mesures phares : une école HQE, un service de vélos presque gratuit, une piscine sans chlore chauffée au solaire, le fleurissement de la place...

  • Votre adversaire fait campagne contre votre côté dispendieux et peu réaliste.
  • Une fois estimé le coût de vos (bonnes) idées, vous pouvez les ramener au point de fiscalité pour obtenir une réponse-type suivante : « les vélos ne coûteront que 0.3 % de ce que vous payez déjà en impôts locaux ».
  • Vous pouvez regarder le compte n°73 de votre commune, qui vous donne le « point de fiscalité ».
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Atelier de Jean-Marc Pasquet
Synthèse de Julien SAGE


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